Problematika Posisi dan Kelembagaan Desa PDF Cetak E-mail
Ditulis oleh Mardyanto Wahyu Tryatmoko   
Kamis, 25 Februari 2010 10:50
Setelah mendapatkan banyak tekanan dari masyarakat desa, pemerintah dan DPR berjanji akan membahas Rancangan Undang-undang (RUU) tentang Desa pada tahun ini. Persoalannya adalah apakah RUU tentang desa yang akan dibahas oleh pemerintah dan DPR dapat serta merta memberikan jaminan peningkatan kesejahteraan masyarakat dan perangkat desa yang lebih baik dibandingkan dengan regulasi sebelumnya. Apakah UU (undang-undang) tentang desa yang baru akan mampu meredam tuntutan masyarakat desa yang beragam dari sisi kepentingan politik, ekonomi, dan budaya? 

Untuk menjawab pertanyaan itu, upaya minimal yang harus dilakukan pemerintah adalah mencermati dan memperbaiki kekurangan pengaturan tentang desa yang termuat di dalam UU 22/1999 dan UU 32/2004. Meskipun demikian, hal ini tidak mudah. Banyak persoalan substantif yang belum terpecahkan, dan bahkan banyak persoalan yang muncul akibat peraturan yang tidak sesuai dengan keberagaman desa. Persoalan utamanya adalah berbagai regulasi yang ada, belum mampu mendefinisikan posisi desa secara tepat dalam struktur pemerintahan di Indonesia. Apakah desa akan diletakkan sebagai daerah otonom berdasarkan asal-usul, atau sebagai bagian integral dari wilayah pemerintahan kabupaten. UU 22/1999 dan UU 32/2004 menempatkan desa sebagai wilayah administrasi bagian dari kabupaten dan sekaligus memberikan kebebasan kepada desa untuk mengaktualisasikan hak asal-usul atau adat setempat. Ambivalensi posisi desa ini ternyata berdampak pada lemahnya kelembagaan desa, terutama di daerah yang masih memiliki adat yang kuat dan beragam. Kelemahan kelembagaan desa dapat dicermati dalam tiga parameter yaitu struktur pemerintahan, kewenangan, dan keuangan desa.

Struktur Pemerintahan Desa
Secara prinsip, desa adat dan desa administratif (contoh kelurahan) memiliki struktur birokrasi pemerintahan yang berbeda. Desa adat memiliki struktur birokrasi yang berbeda di setiap daerah. Mereka yang menjabat dalam kepemimpinan desa, umumnya diangkat dan diberhentikan atas dasar musyawarah, keturunan, atau kasta. Penggajian atau renumerasi biasanya diberikan kepada mereka dari sumber daya alam. Struktur birokrasi disusun berdasarkan urusan-urusan yang ada di desa.

Kondisi ini sangat berbeda dengan desa administratif atau yang lebih jelas dapat dicermati sebagai kelurahan. Di desa administratif, struktur birokrasi ditentukan oleh pemerintah di atasnya, sehingga status pegawai negeri sipil (PNS) dapat disandang oleh perangkat desa. Sangat wajar jika gaji diberikan oleh negara karena urusan lebih banyak berasal dari pemerintah atas.

UU 22/1999 dan UU 32/2004 mencoba menggabungkan antara desa adat dan desa administrasi, sehingga bangunan struktur birokrasi desa menjadi tidak jelas. UU 32/2004 mengatur desa dengan sangat aneh. Kepala desa dipilih secara langsung, sekretaris desa dijabat oleh PNS, dan perangkat desa lainnya diangkat oleh kepala desa dengan kedudukan (pelaksana teknis daerah dan unsur kewilayahan) yang sudah ditentukan oleh pemerintah. Keganjilan ini merupakan kelemahan kelembagaan desa yang seringkali menimbulkan kecemburuan, ketidak-puasan dan bahkan konflik. Demonstrasi para perangkat desa yang menuntut status PNS merupakan contoh dari ketidakpuasan ini.

Akibat dari pemaksaan pencampuran kewenangan adat dan administrasi negara kedalam satu struktur birokrasi, pemerintahan desa tidak berjalan optimal. Bahkan di beberapa desa di Maluku Tenggara misalnya tidak memiliki perangkat desa yang utuh karena terhambat persoalan kasta. Di kasus lain, kepala desa yang notabene juga merupakan kepala adat sengaja menggunakan aturan yang ada untuk mendudukan anaknya sebagai sekretaris desa karena ada jaminan status PNS bagi kedudukan ini. Posisi ini jelas berpotensi konflik, setidaknya dapat mengganggu pemerintahan desa karena kecemburuan perangkat desa lainnya yang tidak memiliki status PNS.

Persoalan yang juga penting adalah masa jabatan lembaga-lembaga desa (kepala desa, BPD, dan perangkat desa). Di satu sisi, pemerintah memberi peluang terhadap mekanisme pemilihan, tetapi disisi lain pemerintah membatasi masa jabatan kades dan BPD. UU 22/1999 memberikan batasan sepuluh tahun untuk masa jabatan kepala desa, sedangkan UU 32/2004 membatasinya enam tahun. Kini perangkat desa menuntut sepuluh tahun masa jabatan Kades. Jika pemerintah juga mengakui kearifan lokal, tentu masa jabatan lembaga-lembaga ini tidak harus dibatasi. Setiap desa memiliki tradisi yang sulit diintervensi dan diseragamkan oleh Negara. Namun, jika pemerintah menghendaki pembatasan masa jabatan lembaga-lembaga ini untuk kepentingan urusan pemerintahan formal, harus dipikirkan mengenai solusi tempat bagi berlangsungnya kepentingan atau kewenangan adat. Jangan sampai rotasi jabatan pemerintahan administratif mengganggu keberlangsungan adat lokal.

Kewenangan (urusan) Desa
Berdasarkan hak asal-usul, tentu setiap desa memiliki kekhasan jenis kewenangan dan cara mengelola kewenangan itu. Namun, dengan dalih meningkatkan pembangunan nasional, pemerintah menjalankan urusannya hingga ke ranah desa. Akibatnya, perangkat desa tidak hanya mengurusi kewenangan aslinya tetapi juga menjalankan urusan kabupaten dan tugas pembantuan dari propinsi dan pemerintah pusat. Oleh sebab itu perangkat desa merasa kewenangan yang dijalankannya terlalu besar, dan tidak sebanding dengan upah yang mereka dapatkan.

Jika desa diposisikan sebagai kesatuan masyarakat adat, jenis kewenangan desa diserahkan kepada kebutuhan komunitasnya. Ini berarti pemerintah tidak perlu mengatur kewenangan kultural desa di dalam peraturan termasuk perda, bahkan dalam UU. Namun, jika pemerintah masih berkepentingan untuk meningkatkan pembangunan desa, harus ada penataan yang terpisah untuk lembaga yang menangani kewenangan administratif dan adat. Sudah saatnya pemerintah lebih mempertegas pengaturan kewenangan administratif, dan disesuaikan dengan desain struktur birokrasi formal beserta pembiayannya. Urusan adat tetap diakui tetapi pengorganisasiannya diserahkan kepada lembaga adat.

Keuangan Desa
Faktor keuangan desa merujuk kepada kemampuan masyarakat desa dalam mencukupi dan mengalokasikan sumber-sumber ekonomi. Seperti dijelaskan dalam regulasi (UU dan PP), sumber ekonomi desa berasal dari kekayaan asli desa dan bantuan dari pemerintah dan pemerintah daerah (termasuk bagi hasil pajak dan retribusi kabupaten). Kenapa masyarakat desa menuntut pemerintah untuk mengalokasi anggaran sebesar 10 persen dari APBN langsung untuk desa? Ini karena dua alasan, yaitu keterbatasan masyarakat desa dalam menggali ekonomi di wilayahnya dan relatif rendahnya alokasi anggaran desa dari kabupaten.

Pemerintah tentu sadar bahwa desa masih sangat tergantung pada bantuan pemerintah. Pemerintah juga semestinya menyadari bahwa kemampuan kabupaten untuk mengalokasikan anggaran kepada desa adalah sangat terbatas. Apalagi kemampuan setiap kabupaten berbeda. Ada kabupaten yang bertahan hidup dengan hanya bertumpu pada DAU (dana alokasi umum). Mustahil bagi kabupaten tertinggal semacam ini akan dapat memberikan alokasi anggaran kepada desa, terlebih biaya pilkades menjadi tanggungjawab kabupaten.

Jika desa masih ditempatkan menjadi bagian dari kabupaten, pemerintah harus memantau kemampuan kabupaten dalam menyediakan anggaran bagi desa. Pemerintah dapat memberikan bantuan kepada desa berupa dana alokasi khusus (DAK) melalui kabupaten yang tidak mampu. Bantuan kepada desa melalui DAK ini harus diprioritaskan untuk memberdayakan masyarakat desa agar mampu menggali potensi sumber ekonomi desa dan sekaligus mengurangi ketergantungan desa terhadap bantuan dari pemerintah.

Satu hal penting lainnya adalah alokasi anggaran untuk kesejahteraan perangkat desa. Jika pemerintah kesulitan mengatur proporsi dan jumlah layak penghasilan aparat desa, sudah saatnya seluruh perangkat desa yang berurusan dengan administrasi pemerintahan dijabat oleh PNS. Selain untuk menghindari kecemburuan, kebijakan ini cukup adil memberikan kesejahteraan perangkat desa. Alokasi untuk gaji perangkat desa ini otomatis termasuk dalam DAU kabupaten/kota. Sedangkan gaji perangkat lembaga adat dialokasikan dari hasil pendapatan asli desa, jumlahnya disesuaikan dengan kemampuan desa. (Mardyanto Wahyu Tryatmoko)
 
HAK CIPTA: Seluruh artikel yang ada di website ini Boleh diperbanyak atau dikutip dengan menyebutkan sumbernya.

Pusat Penelitian Politik - Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (P2P-LIPI)
Gedung Herbarium Bogoriense LIPI, Lantai IV
Jl. Ir. H. Juanda No. 22, Bogor, Jawa Barat 16122
Telp/Fax: (0251) 8321038  | Email: politik@mail.lipi.go.id
Copyright © 2009. All Rights Reserved.